Desde os anos 1960,
na maior parte das democracias ocidentais, Assiste-se ao aumento contínuo da
violência e do crime — crimes contra o patrimônio, homicídios, crime
organizado, particularmente o narcotráfico. As instituições tradicionais de
combate ao crime, em especial a polícia, têm se mostrado pouco eficazes para o
enfrentamento da questão, configurando o que Levy, (1997) chamou de
“crise do modelo liberal de organização policial”. Em diferentes contextos
nacionais, o tema ganha centralidade no debate público como um dos mais graves
problemas sociais urbanos no final do século XX e começo do XXI, levando a uma
redefinição da questão da gestão do espaço urbano, que inclui a gestão da
segurança tendo em vista a manutenção da ordem e da segurança pública nas
cidades. Nessa perspectiva, destacam-se da experiência internacional diversa
propostas relacionadas à área da segurança e, particularmente na área policial,
distinguem-se múltiplos projetos voltados para a prevenção da violência e o
controle do crime, visando a superação de um modelo profissional de polícia
reconhecidamente débil para reduzir os graves problemas contemporâneos de
segurança. O modelo profissional de polícia, resultante de um longo processo de
profissionalização desencadeado pelas reformas policiais em alguns países do
mundo democrático ocidental no final do século XIX e durante a primeira metade
do século XX, caracterizas e predominantemente pelo entrelaçamento de dois
modelos: o burocrático-militar e o de aplicação da lei. Assim, o policial é um
operador imparcial da aplicação da lei e relaciona-se com os cidadãos
profissionalmente, de forma neutra e distante, cabendo-lhe cumprir os deveres oficiais
e seguir os procedimentos de rotina, independentemente de suas tendências
pessoais e a despeito das necessidades do público, que muitas vezes não são
estritamente enquadradas pela lei. De acordo, ainda, com esse modelo, a
organização policial espera pela notificação de um crime para ativar seu
trabalho, estruturando-se como uma “máquina de reação” forte (FIELDING, 1996,
p.44), que utiliza regras e procedimentos estipulados por critérios internos
próprios, uma vez acionados pelo público. Com o progressivo aumento do crime
violento na maior parte das grandes cidades dos países democráticos ocidentais,
o discurso do “controle do crime” é gradualmente substituído pelo da “guerra
contra o crime”, o que fortalece no imaginário do público e da polícia a idéia
do perigo iminente e da necessidade de mobilização máxima de esforços para
sobrepujar aquilo que provoca tal circunstância.
Nesse contexto, a
adoção de um estilo militar de organização é incentivada com o objetivo de
mobilizar os policiais para reagir, de maneira aderente e disciplinada, a fim
de responder imediatamente às situações apresentadas; o modelo de prontidão
militar é apontado como o que, por excelência, é capaz de complementar de
maneira supostamente mais eficiente a ação da polícia para controlar o crime. A
esse modelo de polícia profissional que reforça os aspectos legalistas do
trabalho policial, em um arranjo burocrático-militar com ênfase no “combate ao
crime” como opção primordial para lidar com a segurança pública, denominou
“modelo de polícia profissional tradicional” (PONCIONI, 2004). A polícia
orientada por este modelo tem a grande vantagem de fornecer o que é percebido
amplamente, pelo público e pelos próprios policiais, como missão das
instituições policiais. No entanto, a ênfase no controle do crime acarreta a
negligência de outras demandas e interesses que não estão limitados apenas ao
crime, mas podem estar associados, em boa medida, à manutenção da ordem; além
disso, essa concepção baseada em uma estratégia exclusivamente reativa se
mostra menos efetiva que o prometido com relação ao controle do crime em geral,
e em pelo menos alguns crimes particulares o seu fracasso é vastamente indicado
na literatura especializada. Para Levy (1997), um dos componentes principais da
“crise do modelo liberal de organização policial” na sociedade contemporânea é
precisamente a incapacidade de a polícia se aproximar dos problemas concretos
que acometem cotidianamente a população, de responder satisfatoriamente às suas
demandas e enfrentar os desafios de produzir um bom resultado de sua ação num
contexto de complexidade e insegurança crescentes. Outro aspecto importante
levantado pelo autor, decorrente do isolamento da organização policial, diz
respeito à formação de um comportamento organizacional refratário ao controle
externo, o que torna quase impossível qualquer interferência externa na
condução de regras e procedimentos estipulados para o desenvolvimento desse
trabalho; indubitavelmente, esse distanciamento da polícia acentua a baixa
efetividade nos resultados de sua ação, por falta de suporte da comunidade. Por
fim, como resultado desse insulamento, observa-se um vazio quanto ao controle
social por parte do público em geral, o que aumenta ainda mais a insuficiência
dos mecanismos de accountability das agências policiais. No Brasil, pode-se
observar que, desde meados dos anos 1970, há um crescimento contínuo do crime
violento urbano, agravado nos anos 80 e 90 principalmente nas regiões
metropolitanas e periferias das grandes cidades do País, e que o sistema
judiciário, e em particular as polícias, mostram-se ineficazes para o
enfrentamento da questão. No entanto, a ineficácia da polícia brasileira
traduz-se não só pelas limitações do “modelo de polícia profissional
tradicional” adotado, como se reveste de aspectos suplementares relacionados a
um padrão de atuação predominantemente violento e arbitrário. Para lidar com as
questões concernentes à segurança pública, permanecendo como um desafio para a
sociedade brasileira, sob os ditames do Estado democrático de direito. Nesse
cenário, o tema do profissionalismo da polícia é reiteradamente aventado por
estudiosos da área de segurança, formuladores de políticas públicas,
autoridades do governo e segmentos importantes das organizações policiais, como
um recurso importante, capaz de orientar mudanças nas práticas e nos
procedimentos dominantes da polícia brasileira, tornando-a mais eficiente,
responsável e efetiva na condução da ordem e segurança públicas. No entanto,
poucas mudanças ocorreram efetivamente na estrutura e no funcionamento da
polícia para transformar os modelos de representação do “mundo policial” e das
práticas policiais para a redução da violência e o controle do crime na
sociedade brasileira como um todo, muito embora se observe a intensificação das
discussões e iniciativas relacionadas à problemática da segurança pública nas
últimas décadas, com destaque para a crise do modelo de atuação das
organizações policiais no trato do assunto. A proposta deste artigo é colocar
em discussão a formação profissional do policial Ferroviário Federal por
intermédio, fundamentalmente, do conteúdo dos currículos implementados nos
cursos de formação profissional das academias de polícia da corporação no
estado do Rio de Janeiro. Busca-se analisar as tendências e os desafios para
qualificar o trabalho policial na contemporaneidade brasileira. Espera-se que a
discussão proposta possa contribuir para a problematização dessa temática,
considerada, nos marcos da tradição democrática, um instrumento necessário para
a consolidação de um padrão de excelência necessário ao trabalho policial para
a condução da ordem e segurança pública nas ferrovias brasileira.
A pesquisa realizada
nas academias das polícias revela, primeiramente, uma particularidade do
contexto brasileiro, relacionada à corporações policiais, cujas missões,
estruturas organizacionais, funcionamento, políticas administrativas, ensino e
treinamento profissional são considerados para o desempenho das funções e
manutenção da ordem e da segurança públicas. Entretanto, vale salientar que o
exame dos cursos de formação profissional de Policiais Ferroviários Federais
revela tendências semelhantes ao da Polícia Federal na sua formação. Entre
essas semelhanças está a presença, ainda que com ênfases diferenciadas, de uma
concepção dominante que tem como preocupação principal moldar o policial para
um comportamento legalista, numa versão burocrático-militar, com forte relevo
ao “combate ao crime”. Destaca-se, igualmente, nessa formação profissional, a
quase total ausência de preparo na área da atividade preventiva, com enfoque na
negociação de conflitos e no relacionamento direto com o cliente; evidencia-se,
ao mesmo tempo, um claro descuido na formação do Policial Ferroviário Federal
para o trato de outras demandas e interesses da população que não se encontram
limitadas ao cumprimento da lei, mas se relacionam com a manutenção da ordem
pública. Mais do que isso, o exame da formação profissional nas academias de
polícia mostra que os cursos realizados vêm sendo basicamente repetidos, com
poucas mudanças no eixo da formação profissional, sem que sejam examinados e
avaliados quanto aos seus acertos, falhas e impactos no exercício cotidiano do
trabalho policial, tendo em vista mudanças e solução dos problemas encontrados.
Nesse sentido, ressalta-se que, usualmente, a ocorrência de mudanças está
predominantemente sujeita à necessidade de se dar respostas imediatas às
demandas por mais segurança, da opinião pública e dos políticos no poder,
diante de episódios de violência e de crimes com significativa repercussão
ocorridos na sociedade. Além das deficiências relacionadas aos conteúdos
programáticos dos cursos de formação, verificam-se fragilidades comuns também
no que tange aos recursos humanos disponíveis para o ensino policial. Chamo a
atenção que na Polícia Ferroviária Federal, não haja um corpo docente
integralmente dedicado ao ensino e à supervisão dos estágios curriculares; os
professores/instrutores são, em boa parte, policiais da própria corporação,
que, além de acumular a atividade docente com outras atividades próprias ao
cargo prioritariamente exercido, não possuem necessariamente um preparo
específico para o desempenho de suas funções na área de ensino e treinamento
profissional dos operadores policiais. Soma-se às fragilidades de preparo nos
cursos de formação profissional básica em operadores policiais nas organizações
policiais a falta de regularidade para a realização dos cursos e para o
aperfeiçoamento profissional ao longo da carreira. É importante salientar, ainda,
que estes cursos não alcançam os diferentes níveis hierárquicos e também não
contemplam o conjunto dos membros dentro de cada um desses níveis nas referidas
corporações. De modo geral, faltam às academias de polícia as ferramentas
necessárias — recursos humanos e materiais — para uma reflexão mais aprofundada
sobre a questão da formação do policial, a fim de incrementar um padrão de
excelência no exercício cotidiano do trabalho dos membros desse grupo
profissional específico. Recentemente, surgiram, no cenário nacional, algumas
propostas e iniciativas do poder público e da sociedade civil organizada para a
formação e a consequente qualificação dos policiais. Em sua maioria, essas
iniciativas têm buscado romper com alguns paradigmas ainda vigentes no ensino
desenvolvido nas academias de polícia e estabelecer novos conceitos acerca do
trabalho policial. Todavia, não obstante a importância dessas iniciativas no
contexto da reforma da polícia brasileira, até o momento não foi realizada uma
avaliação do que já foi feito os resultados dessas experiências em termos de
eficiência, eficácia e efetividade das atividades policiais para alcançar os
objetivos propostos.
A formação
profissional dos policiais sobrepõe princípios de modelos profissionais por
vezes incompatíveis entre si, sem uma extensa e profunda análise das condições
internas e externas para a superação do “modelo policial profissional
tradicional” ainda em vigor nas academias de polícia do País, bem como para a
implementação bem-sucedida de um novo modelo de polícia profissional. Como
exemplo dessa sobreposição, vale a pena salientar que, nas últimas duas
décadas, o Governo Federal promoveu experiências em diferentes estados –
incluindo Bahia, Sergipe, Espírito Santo, Rio de Janeiro e São Paulo – para a
formação profissional de policiais militares, com um programa baseado no
policiamento comunitário. Mas não houve questionamento, e nem mesmo a
substituição da concepção do trabalho policial nos moldes do “modelo policial
profissional tradicional”, com princípios e estratégias claramente antagônicos
na acepção do controle do crime adotada nos cursos de formação profissional nas
academias de polícia. Pode-se destacar ainda alguns cursos ministrados por
universidades e organizações não governamentais, que procuram desenvolver a
formação profissional do policial sob “novos parâmetros”. Mas estes também não
partem de um exame profundo e extenso da formação e do treinamento profissional
desenvolvidos nas academias de polícia. Ficam frequentemente como uma experiência
“alternativa” à formação profissional realizada nas academias, e seus
resultados não são ainda bem conhecidos, bem como suas implicações para o
trabalho policial. Além disso, esses cursos não são uma realidade para todas as
polícias brasileiras e tampouco alcançam a totalidade dos membros das referidas
corporações. Tais iniciativas, supostamente uma alternativa para a melhor
qualificação dos policiais, não se constituem como uma realidade de alcance
nacional, e muitas vezes são interrompidas por motivos diversos, sem que haja
uma avaliação consequente dos seus impactos na formação profissional e nas
práticas e atividades policiais cotidianas. Pode-se afirmar que, embora nos
últimos anos tenham sido experimentadas algumas inovações na área da formação profissional
do policial no Brasil, não há até o momento uma avaliação acerca do seu êxito
em termos de mudanças efetivas nas práticas e procedimentos dominantes. Nesse
sentido, para as intervenções que buscam qualificar o trabalho policial, é
necessário empreender um extenso e profundo exame das condições em que se dá a
formação profissional nas academias de polícia, ou fora delas. É indispensável
pensar estratégias amplas, que permitam a realização de pesquisas, incluindo
dados empíricos em ambas as organizações de polícia, para que se possa lançar
um “olhar” mais acurado sobre a formação profissional e as práticas policiais.
Esta é, indubitavelmente, uma tarefa urgente e necessária para que se
implemente um projeto educacional que busque alcançar o aprimoramento da
atividade profissional da polícia a fim de responder de maneira satisfatória às
crescentes e complexas demandas da sociedade e enfrentar os desafios
relacionados à eficácia de suas ações num contexto democrático. Sem uma
avaliação crítica do processo de formação profissional do policial e dos seus
efeitos concretos na forma de conceber a gestão da segurança pública e a
organização do trabalho policial, a atividade permanecerá sujeita ao improviso,
à descontinuidade e às demandas e pressões de interesses particulares de
diferentes grupos, sem uma tradução efetiva na qualidade do padrão de atuação
da polícia para lidar com os graves problemas de segurança na sociedade
brasileira contemporânea. Partindo-se dos aspectos levantados no breve cenário
esboçado sobre a formação profissional do policial, algumas questões
preliminares foram destacadas para melhor ilustrar os desafios colocados para
um projeto de qualificação profissional num ambiente democrático. São
consideradas tarefas fundamentais:
A) O incremento dos recursos
humanos e materiais:
• Designação de
fundos específicos para academias e centros de ensino e treinamento
profissional de policiais, tendo em vista o aprimoramento do ensino
profissional (contratação de docentes e palestrantes, provimento de títulos de
literatura especializada — nacional e internacional — nas bibliotecas etc).
Garantia de condições
materiais para o pleno funcionamento dos cursos de formação e aperfeiçoamento
profissional em todas as unidades de ensino das polícias, com salas de aula,
equipamento operacional — armas, veículos, informática etc. — em bom estado de
uso.
B)
A organização da formação profissional
Realização de uma
ampla e sistemática discussão sobre os modelos policiais profissionais e suas
implicações nas práticas policiais para o desempenho das funções de manutenção
da ordem e aplicação da lei. Execução plena e efetiva dos programas e projetos
de formação e aperfeiçoamento profissional do policial, elaborados com base no
documento que compreende as diretrizes curriculares para a formação dos
profissionais da área de segurança pública (Plano Nacional de Segurança
Pública).
Elaboração de
indicadores para monitoramento e avaliação crítica dos programas e projetos
voltados para a área de formação profissional de Policiais Ferroviários
Federais a nível nacional;
Articulação do
conhecimento teórico com as experiências práticas cotidianas, objetivando a
produção sistemática de conhecimento teórico e técnico-operativo na área da
segurança pública. Garantia da formação continuada de policiais (pertencentes a
todos os níveis hierárquicos da organização policial), bem como da equipe
técnica especializada que atuam em ensino, treinamento e supervisão
profissional de policiais (corpo docente e corpo de técnicos — psicólogos,
pedagogos, assistentes sociais etc.). Implementação e consolidação da
interdisciplinaridade como eixo curricular dos programas de formação
profissional, tendo em vista transmitir e sedimentares conhecimentos, valores e
comportamentos que possibilitem a aquisição de competências e habilidades para
o manejo adequado e o desempenho eficiente e eficaz das ações cotidianas da
polícia concernentes à manutenção da ordem e da segurança públicas. Integração
do ensino policial Ferroviário, Rodoviário e Federal, respeitadas as
particularidades de cada organização policial, a fim de articular os conteúdos
programáticos com uma metodologia que favoreça o diálogo e a reflexão crítica
sobre a atividade policial.
Considerações finais
Este artigo buscou
esboçar um breve panorama da formação profissional do Policial Ferroviário
Federal, com enfoque nas principais tendências evidenciadas pelos currículos
dos cursos desenvolvidos em algumas academias de polícia brasileiras. Procurou
ainda, em face desse cenário, destacar alguns dos principais desafios para a
qualificação do trabalho policial na sociedade brasileira contemporânea. A
título de conclusão, apresenta-se uma breve avaliação de algumas das questões
colocadas em matéria de tendências e desafios na formação profissional dos
Policiais Ferroviários Federais no atual contexto brasileiro. Nesse sentido,
vale a pena lembrar que, nos últimos anos, no Brasil, esforços têm sido
realizados, tanto pelo poder público quanto pela sociedade civil organizada,
para o estabelecimento de uma maior qualidade do ensino e do treinamento
profissional dos policiais. Entretanto, ao mesmo tempo, pode-se constatar certa
fragilidade nas ferramentas disponíveis para a implementação das propostas de
educação policial dentro do escopo de uma política pública de segurança voltada
para a melhoria dessa formação. Verifica-se que não houve, até então, um debate
profundo, envolvendo Policiais Ferroviários Federais, autoridades do governo e
técnicos do setor, sobre uma ampla agenda de reformas que privilegiasse de
forma extensa e duradoura a formação profissional desses operadores voltada
para a aquisição das competências e habilidades requeridas para o desempenho
eficiente e eficaz das ações cotidianas da polícia dos caminhos de ferro. No
cenário de insegurança que tem sido experimentado no Brasil, principalmente nas
malhas ferroviárias das grandes metrópoles e periferias das cidades, a questão
da segurança pública está há muito tempo presente nos discursos dos políticos —
independentemente do partido político. Do mesmo modo, ela está presente em
inúmeras pesquisas realizadas com a população brasileira, onde figura entre os
problemas que mais preocupam os entrevistados — qualquer que seja o seu perfil
socioeconômico. Nesse contexto, é perturbador que até hoje a questão não tenha
merecido um tratamento à altura das dimensões que assume no País. É possível
que as reflexões que vêm sendo desenvolvidas no âmbito da ciência política,
sobre a definição das agendas e dos debates públicos relacionados a problemas sociais
(FUKS, 2000), possam fornecer algumas hipóteses explicativas para orientar
estudos nessa direção, cuja realização se faz necessária para ampliar a
compreensão desse campo específico da segurança pública no Brasil.
Referências
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ZAVERUCHA, Jorge;
BARROS, Maria do Rosário N. (Orgs). (2002), Políticas de Segurança Pública:
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